古希臘哲人阿基米德曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“給我一個(gè)支點(diǎn)，我就能撬動(dòng)地球。”對于躑躅不前的中國改革事業(yè)來(lái)說(shuō)，當前最需要的就是這樣一個(gè)支點(diǎn)。

一、國務(wù)院日前批轉國家發(fā)改委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》，對財稅、金融、資源環(huán)境、文化、科教衛社會(huì )事業(yè)、行政、城鄉發(fā)展、外經(jīng)各項體制及綜合配套改革作出了全面部署，并確立了牽頭和負責的相關(guān)部委。比較引人注意的是它對鐵路管理體制、國家機關(guān)公車(chē)等一年來(lái)民意聚焦的問(wèn)題均作出了回答。

雖然看起來(lái)如此重要、宏觀(guān)和面面俱到，但這其實(shí)只是國務(wù)院每年都要照例批轉的一個(gè)常規性文件。若拿今年3月18日轉發(fā)的這個(gè)《意見(jiàn)》同去年5月28日轉發(fā)的《關(guān)于2011年深化經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》相比，有心人一定會(huì )發(fā)現，除了臺頭幾乎一模一樣外，兩份《意見(jiàn)》開(kāi)頭的“指導思想和總體要求”與結尾的總結要求在文字上亦大同小異；如果再回頭審查過(guò)去5年里每一個(gè)《意見(jiàn)》的最終落實(shí)情況，我們多半會(huì )相當失望。這亦凸顯出推動(dòng)中國改革之難。

但今年畢竟還是有所不同的，眼下正值小平南巡及南方談話(huà)發(fā)表20周年之際，近來(lái)民間要求加快改革步伐的呼聲一浪高過(guò)一浪，而中央高層也頻繁反饋以熱烈響應——我們看到，溫家寶總理和李克強副總理新年以后在多個(gè)場(chǎng)合一再公開(kāi)表達了推進(jìn)經(jīng)濟乃至政治體制改革的決心，大有一種時(shí)不我待的急切感。加之不久之前相繼曝光的廣東“烏坎事件”與重慶“王立軍事件”及其解決模式、并由此折射出來(lái)的對“中國應該向何處去”的迥異思考和回答，都為國家的政治生活營(yíng)造出一種久違了的活躍——甚至有些躁動(dòng)——的鼎新革故氛圍。許多開(kāi)明人士也冀望能夠一鼓作氣，在沉寂了數十年之后將中國改革推入“第二春”。

二、然而，正如改革開(kāi)放的總設計師鄧小平曾經(jīng)說(shuō)過(guò)的，當代中國的改革是一項“摸著(zhù)石頭過(guò)河”的復雜的綜合性系統工程，并沒(méi)有多少前人的經(jīng)驗教訓可資借鑒?；蛘呶覀兛梢赃@么簡(jiǎn)單概括：現在社會(huì )上絕大多數人同意，中國在政治、經(jīng)濟、社會(huì )、文化等幾乎每一個(gè)領(lǐng)域內都存在大量制約生產(chǎn)力和創(chuàng )造力的體制性障礙，因此必須大力推進(jìn)改革。但分歧在于：朝什么方向改？怎么改？改革的輕重緩急和先后秩序如何確定？……面對所有這些棘手問(wèn)題，今天的中國社會(huì )早已不像30多年前那樣能夠輕易地取得共識。而關(guān)于這些問(wèn)題的南轅北轍、甚至尖銳對立的答案和爭論，足以使亟待推進(jìn)的改革長(cháng)久停留在原地踏步。

許多人于是呼吁，重啟改革需要重新凝聚共識。但我以為，如果把所謂“共識”理解為在上述所有主要問(wèn)題上都取得一致的話(huà)，那么這個(gè)共識恐怕永遠都不可能重新獲得。因為在今日中國，利益和思想的多元已經(jīng)根深蒂固，人們既沒(méi)有共同的敵人，如當年壓得所有人喘不過(guò)氣來(lái)的“極左路線(xiàn)”；也缺乏共同的目標，如當年令全國人民向往的“溫飽”和“小康”（還記得“三大件”嗎？）——許多人在許多年以前就實(shí)現了“小康”，一些人如今甚至已是巨富。因此，現在和今后的改革共識，大概只可能存在于模糊的大方向上——例如，將中國建設成為一個(gè)更加民主法治、自由平等的社會(huì )等等。

但這仍然不足以直接回答“如何啟動(dòng)下一步改革”這個(gè)迫切的問(wèn)題，因此我主張，當下亟需的是尋找到一個(gè)新支點(diǎn)，就像當年的農村聯(lián)產(chǎn)承包責任制那樣。文革時(shí)期國家宣傳機器動(dòng)員政治運動(dòng)時(shí)常喜歡用一個(gè)詞，叫做“綱舉目張”，改革時(shí)代其實(shí)也一樣。系統性的改革應當像化學(xué)中的連鎖反應，經(jīng)由這個(gè)支點(diǎn)，一個(gè)改革撬動(dòng)下一個(gè)和下一系列其他改革，直至最終完成全方位、整體性的變革。

三、很顯然，這個(gè)支點(diǎn)本身應當是經(jīng)濟性的，這是因為中國當下的首要問(wèn)題仍然是經(jīng)濟問(wèn)題——經(jīng)濟的不平等和不平衡，但它必須能夠催化政治層面的變革。照此標準，在我看來(lái)最合適的，莫過(guò)于政府財政預算的民主化和透明化了，特別是基層政府的公共財政體系建設。歷史經(jīng)驗告訴我們，管住了政府的錢(qián)袋子，差不多就等于管住了政府本身；而管住了政府，則就基本上自然消除了社會(huì )中的絕大部分問(wèn)題，在目前的中國社會(huì )尤其如此。

所以西諺有云：“悠悠萬(wàn)事，惟稅為大。”世界上第一個(gè)現代議會(huì )——英格蘭議會(huì )正是因稅收和財政的分歧而誕生的，而我們所熟知的美國國會(huì )兩黨的爭吵也主要集中在財稅問(wèn)題上。就中國未來(lái)而言，可以預計的是，只要公眾能夠對政府的稅收政策和財政支出充分知情并行使真實(shí)而有效的監督權，則必將對政府行為、人大代表選舉、國有企事業(yè)監管、新聞監督與言論自由等諸多方面產(chǎn)生深遠影響。

推進(jìn)預算民主的操作路徑很簡(jiǎn)單：惟“公開(kāi)”二字而已。就此意義來(lái)說(shuō)，溫家寶總理去年起親自督辦的國務(wù)院各部位公開(kāi)三公經(jīng)費，是一個(gè)良好的開(kāi)始。接下來(lái)不僅是三公經(jīng)費，還應當將這種公開(kāi)推開(kāi)到各級政府的所有財政支出，一言以蔽之，政府收進(jìn)來(lái)和花出去的每一分錢(qián)都要讓納稅人清清楚楚。

四、按照許多有識之士的分析，中國改革之所以陷入僵局，共識難以取得，動(dòng)力日益衰竭，一個(gè)最重要的原因是所謂“既得利益群體”的強大阻力。應當看到，它們本身正是改革開(kāi)放和經(jīng)濟發(fā)展造就的。在改革之初，這些群體曾是改革的熱心支持者，但隨著(zhù)改革的深入和利益格局的多元化，僅僅“做大蛋糕”——所謂“發(fā)展”——已越來(lái)越難以滿(mǎn)足所有社會(huì )群體的訴求，如何“切蛋糕”——“分配”——的重要性日益突出之時(shí)，他們中的許多人便轉而利用自身掌握的話(huà)語(yǔ)權，試圖在立法、行政、司法等各個(gè)領(lǐng)域里，將尚存諸多不合理性、原本屬于改革中途的 “過(guò)渡體制”永久地固定下來(lái)，從而謀求本集團利益的持續最大化。

而在另一方面，社會(huì )中“沉默的大多數”的權益則因為他們無(wú)權無(wú)勢、缺乏基本的話(huà)語(yǔ)權而被漠視和損害。因此，如果想要為改革重新注入動(dòng)力，最有效的辦法便是幫助他們將自身的訴求轉化為切實(shí)的博弈力量。

要做到這一點(diǎn)，幾乎不需要政府做什么，事實(shí)上很可能恰恰相反，它要求政府少做或不再做什么——只要在社會(huì )管理層面逐步放開(kāi)各種民間自發(fā)團體的設立和監管，就能起到事半功倍的效果。去年以來(lái)，廣東省在這方面進(jìn)行了一些可喜的嘗試?？梢韵胍?jiàn)，放松對社會(huì )組織的嚴厲管制，降低它們的門(mén)檻，允許民間自發(fā)成立各類(lèi)社會(huì )組織，在當下并不會(huì )對任何一種依靠政府行政壁壘維護的既得利益造成直接的沖擊，因而幾乎不會(huì )遭到什么團體和個(gè)人特別強大的反對。然而，一俟這些不受黨委和政府“領(lǐng)導”的真正意義上的民間組織發(fā)育成長(cháng)起來(lái)，它們本身也會(huì )成為具有足夠博弈力量的“利益團體”——由100個(gè)會(huì )員組織起來(lái)的四川建筑工人同鄉會(huì )在與雇主和政府談判時(shí)，其議價(jià)能力毫無(wú)疑問(wèn)比100個(gè)互相不認識的分散的四川建筑工人不可同日而語(yǔ)。而隨著(zhù)各種類(lèi)型、性質(zhì)、規模的自發(fā)社會(huì )組織紛紛茁壯成長(cháng)起來(lái)，那么，目前社會(huì )上那些掌握了大部分政治、經(jīng)濟資源的肆無(wú)忌憚的強勢利益集團今后的行為恐怕必將受到有力的束縛。

我想進(jìn)一步指出的是，即便是在西方民主國家，事實(shí)上絕大多數社會(huì )組織也并不是政治性的，而且它們的目標大多只是追求某一種微觀(guān)的、單一的經(jīng)濟利益。然而，組織性質(zhì)的非政治性并不妨礙它們在追求各自具體和獨特目標的過(guò)程中對政府權力發(fā)揮有力的制約功能。

這是一種非典型的“增量改革”模式。過(guò)去人們常說(shuō)的“增量改革”，是指在不觸動(dòng)既有體制的前提下在它之外另做出一塊蛋糕，最終由于增量越來(lái)越大而逐步“覆蓋”掉體制內的“存量”。而像放松社會(huì )組織管制這類(lèi)改革，也不會(huì )直接損害到現有體制之下的既得利益，但它不是通過(guò)直接“做大增量”，而是通過(guò)在既有體制框架內扶持弱勢的利益集團參與博弈來(lái)促進(jìn)舊體制的瓦解和新體制的形成。

五、有些人經(jīng)常憂(yōu)心忡忡地說(shuō)，蛋糕不可能永遠做大下去，利益格局重新調整的那一天遲早會(huì )到來(lái)。這是正確的，但利益格局的重新調整并不意味著(zhù)必須通過(guò)政治力量來(lái)重新規劃、進(jìn)而通過(guò)剝奪一部分人的既得利益的方式來(lái)補償另一部分人。事實(shí)上，這樣強制推行的改革既阻力重重，一般也不會(huì )取得很好的效果。利益格局的調整完全可以通過(guò)有意識地幫助一部分人增強博弈力量、進(jìn)而讓他們自己去通過(guò)討價(jià)還價(jià)來(lái)實(shí)現。時(shí)下許多人一提到“利益集團”就反感，實(shí)際上，中國真正的問(wèn)題不是存在太多太強的利益集團，而是相反——中國的利益集團還不足夠多元、還沒(méi)有公開(kāi)化，不同利益集團之間的力量對比嚴重地不平衡——只見(jiàn)強勢利益集團的主張而聽(tīng)不到弱勢利益集團的呼聲，因而在各種法律政策的制訂和執行過(guò)程中形不成真正公平透明的博弈。

就這個(gè)意義上說(shuō)，我認為，如果我們想要繼續順利、平穩、有序地推進(jìn)改革，放開(kāi)乃至求助于“民間社會(huì )”，是必須要邁出的關(guān)鍵一步。沒(méi)有一個(gè)擁有強大自我組織和自我管理能力的充滿(mǎn)生機的“社會(huì )”，中國未來(lái)必將發(fā)生的政治變革的前景將會(huì )非常叵測和險惡。

寫(xiě)到這里，或許有必要特別指出一下我個(gè)人最反對的一種思維模式：在它看來(lái)，面對積弊叢生的社會(huì )現狀，一切局部的、枝節的修修補補都是無(wú)濟于事的。相反，它懷著(zhù)一種“這是最后的斗爭”的理想情懷，試圖為未來(lái)描繪一幅完美的藍圖，在此基礎上設計一套看起來(lái)可以一步到位的全局性方案，并規劃詳盡的實(shí)施戰略和步驟……一旦這種思維模式遇到適合的社會(huì )土壤，再度發(fā)酵成為支配性的主流語(yǔ)境，那么，不僅是改革開(kāi)放的未來(lái)，整個(gè)國家的現代化都將被徹底葬送。如果說(shuō)過(guò)去一個(gè)世紀的歷史給予我們現代中國人留下了些什么的話(huà)，這應該就是最寶貴的教誨。古往今來(lái)一切成功而具有進(jìn)步意義的社會(huì )變革從來(lái)都不是哪個(gè)先知在書(shū)齋里根據什么“主義”事先規劃出來(lái)的，相反，它們都是從看似枝節性的修修補補出發(fā)，一點(diǎn)一滴積累演化而來(lái)的。

六、作為推進(jìn)下一步改革和謀劃更長(cháng)遠的變革的另一個(gè)補充環(huán)節，我還認為，應當適時(shí)恢復在改革開(kāi)放前半程曾發(fā)揮過(guò)巨大作用的國家體改委那樣的機構。事實(shí)上，不少分析人士正確地指出，過(guò)去10年來(lái)改革之所以陷于停滯，與體改委作為一個(gè)獨立機構于2003年的被撤銷(xiāo)、其職能并入實(shí)權在握的發(fā)改委有很大關(guān)系。過(guò)去的體改委基本不具有國務(wù)院其他部委所擁有的政策審批權，作為一個(gè)為改革出謀劃策和設計方案的“半智囊”機構，其自身相對超脫，因而比較容易做到不受部門(mén)利益左右，它出臺的政策也被認為更具全局考量、更著(zhù)眼于長(cháng)遠。未來(lái)的中國改革必定需要諸多更深刻的“頂層設計”，類(lèi)似過(guò)去體改委的獨立機構將是不可或缺的。

當然，在中國社會(huì )已經(jīng)進(jìn)入到目前這樣一個(gè)需要更廣泛和全面變革的新時(shí)代，簡(jiǎn)單恢復國務(wù)院下轄的國家經(jīng)濟體制改革委員會(huì )舊制，已經(jīng)不能適應新的改革形勢之需，因為該新機構的職能范圍遠遠超出了“經(jīng)濟體制改革”，亦非國務(wù)院職權所能涵蓋。依我之見(jiàn)，在最合理和最高效的架構下，新的改革政策設計機構應當隸屬于中共中央，其地位差不多相當于中央的一個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì )，例如現有的紀委。未來(lái)這個(gè)機構的名稱(chēng)可以叫“中共中央體制改革委員會(huì )”，由一位政治局委員以上的中央主要領(lǐng)導主持。如此，則未來(lái)的改革事業(yè)庶幾既能夠穩妥可控，又不至于被利益集團所劫持。

作為一個(gè)一貫主張分權和放權的自由憲政論者，以往我幾乎從不主張（而且幾乎總是堅決反對）為某一特定社會(huì )目標新設專(zhuān)門(mén)的政府職能部門(mén)。但改革必然要動(dòng)到人們現有的“奶酪”，因而其政策的設計和推動(dòng)需要有超然于現有利益格局之外的“旁觀(guān)者”。這就呼喚一個(gè)類(lèi)似于體改委這樣的部門(mén)——我們不是因為它擁有強大的管制能力而呼喚它，而是因為它自身有可能不陷入既得利益紛爭而期待它。